המבקר מתריע: כשליש מהתושבים אינם ערוכים למתקפת טילים ורקטות

למרות העובדה שמדינת ישראל נמצאת במציאות ביטחונית מורכבת בכל ימות שנה - וביתר שאת לאחר לילה שבו נורתה רקטה מרצועת עזה לעבר שדרות ובגבול הצפוני חוסלה חוליה שתכננה להטמין מטענים, דוח חדש של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן שמתפרסם היום (שני) מצביע על היערכות לקויה של מערכת הביטחון במיגון אזחיה מפני איום הטילים והרקטות.

בנוסף לביקורת זו, התייחס המבקר לסוגיות נוספות בדוח (יפורטו בהמשך), בהן: היערכות לקויה בהגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים; דחיות מרובות ובזבוז זמן יקר בפרויקט הקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ולמעונו; מעורבות גורמים זרים בהפעלת מיזמי תשתית לאומית והיערכות לקויה למימוש מזכר ההבנות עם ארה"ב בנושא הסיוע הביטחוני.

כשלים בהיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות

בדצמבר 2016 הצביע מבקר המדינה על ליקויים שהתגלו בהיערכות מפני טילים ורקטות, באופן שהגדיל את הסיכון לחיי התושבים בזמן לחימה – במיוחד ביישובי גבול הצפון. כשלוש שנים לאחר מכן נערכה ביקורת מעקב במשרדי הממשלה, בצה"ל וברשויות המקומיות, במטרה לבדוק אם הכשלים טופלו כראוי, והתגלה כי עדיין ישנם פערים המציבים בסיכון את ביטחון התושבים.

בביקורת התגלה כי לכ-2.6 מיליון תושבים בישראל, המהווים 28% מהאוכלוסייה, אין מיגון תקני בסמוך למקום מגוריהם. בנוגע למצב המקלטים הציבוריים, נמצא כי ביישובים הסמוכים לקו הגבול – אזורים שבם התושבים עלולים להידרש לשהות במקלטים שהות ממושכת – לא בהכרח מתקיימים התנאים המתאימים למטרה זו. כך גם במקלטים הפרטיים המשותפים. לצד זאת, נמצא כי נוספו ממ"דים לכמיליון תושבים, וכי בשנים 2019-2015, השקיעה מערכת הביטחון כ-400 מיליון שקלים בשיפור מערך ההתרעה.

בנוסף, למרות שביולי 2018 קבע הקבינט המדיני-ביטחוני כי תגובש תוכנית רב שנתית לשנים 2030-2019 למיגון העורף – המהלך טרם התממש ולא הוקצה לו מקור תקציבי, מה שמטיל בספק את מימוש התוכנית. עוד נמצא כי טרם הוסדרו הסמכויות בין משרד הביטחון למשרד לביטחון פנים בכל הנוגע לטיפול בעורף.

עוד עלה בביקורת כי תוכנית "מלונית" לפינוי אוכלוסייה מקווי העימות, על פי קביעת רשות החירום הלאומית (רח"ל), מבוססת על עקרונות יסוד שגויים ויהיה קושי ביישומה. התוכנית החלופית שמגבשת רח"ל בימים אלו אינה עוסקת בפינוי יישובי גבול הצפון. כמו כן, תוכניות הפינוי של הערים קריית שמונה ושדרות טרם הושלמו.

תגובת משרד הביטחון לנושא זה: "תזכיר חוק מוכנות המרחב האזרחי למצבי חירום במשק ("חוק העורף") הופץ ע"י שר הביטחון ביוני 2016 ומאז פועל משרד הביטחון מול משרדי הממשלה השונים במטרה להגיע לנוסח מוסכם על כלל הגופים. כל עוד כיהנה ממשלת מעבר, לא ניתן היה לקדם תהליכי חקיקה. עם כינונה של  הממשלה ה-35 הותנע התהליך. משרד הביטחון מבצע בימים אלה את ההתאמות הנדרשות בטיוטת הצעת החוק לצורך קידומה".

היערכות לקויה בהגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים

בביקורת נמצאו ליקויים בפעילותם של משרד הביטחון, צה"ל, רח"ל, המל"ל וגופים נוספים, בנושא ההגנה על תשתיות ומתקנים חיוניים בגופים מסוימים. עלה כי משרד הביטחון לא פעל כדי למגן פיזית תשתיות חיוניות בגופים מסוימים, אין בידיו תוכנית עבודה לביצוע המיגון במידת הצורך והוא לא הכין תרחיש ייחוס לגופים אלה. עוד נמצא כי בניגוד להחלטת ועדת השרים – רח"ל טרם הגישה הצעת החלטה בעניין הגנה על המתקנים החיוניים.

תגובת משרד הביטחון לנושא זה: "מדינת ישראל, בתיאום ובהובלה של משרד הביטחון ורח"ל, ביצעה קפיצת מדרגה משמעותית בשנים האחרונות בכל הקשור להיערכות להגנה על מתקנים חיוניים. בין השאר, גובשה רשימה אחת של מתקנים חיוניים מתועדפים, המשותפת לכלל הגורמים במדינה. במקביל בוצע מיגון בפועל של מתקני תשתית אסטרטגיים, שהוגדרו כחיוניים ביותר לרציפות התפקודית של המשק בחירום. בימים אלה החל יישומה של תוכנית מיגון נוספת של תשתיות חיוניות.

דחיות מרובות ובזבוז זמן יקר בפרויקט הקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ולמעונו

"פרויקט אלמוג" הוא מיזם להקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ולמעונו הרשמי, במטרה לספק לראש הממשלה ולמוקדי ההנהגה מיגון ביטחוני ותשתית. הפרויקט תוכנן להיבנות בשטח הנכלל בשטחה של קריית הממשלה בירושלים. הליכי המכרז לתכנון הפרויקט החלו בשנת 1995 ותכנונו החל בשנת 2000, אולם קידומו הוקפא. באפריל 2009 החליטה הממשלה להקפיא את הפרויקט משיקולי תקציב. עם זאת, הובהר כי ניתן להמשיך בחלק מן הפעולות לתכנונו. עד 2019 הוחלט כמה פעמים לקדם את הפרויקט אך בסופו של דבר הצעד לא ננקט, ובמועד סיום הביקורת נשקלה הקמתו במקום חלופי.

במועד סיום הביקורת, כארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הקבינט לפיה בניית המעון תושלם עד יוני 2018 ויוצג מתווה להקמת המשרד "בתקופה הקרובה" – תכנון הפרויקט לא הושלם, טרם הוחל בבנייתו והיתכנות הקמתו מוטלת בספק. זאת, על אף עמדתם הברורה של גורמי המקצוע בדבר הצורך בקידומו המהיר של הפרויקט. עקב כך נשקפת סכנה לאינטרסים לאומיים מרכזיים. 

בנוסף נמצא כי לא נבדקו השינויים התכנוניים בסביבת הפרויקט. שב"כ גיבש עמדה מקצועית על הפרויקט מדצמבר 2015 ועד סוף שנת 2018 – בהתבסס על מידע תכנוני המעודכן לשנת 2007, ולא הביא בחשבון שינויים תכנוניים עכשוויים כגון תוכנית הכניסה לעיר ותוואי הרכבת הקלה. רק בסוף שנת 2018 נודע לשב"כ על מלוא השינויים, והתברר כי הם גורמים קושי ביטחוני. בעקבות כך, הוקפא הפרויקט ונשקלת הקמתו במקום חלופי.

השיהוי בבדיקת המידע התכנוני העדכני גרם לבזבוז זמן יקר במסגרת תכנון הפרויקט והקמתו, ולירידתם לטמיון של משאבים. בגין העיכוב, במשך כשנה וחצי בוצעה עבודת מטה המבוססת על דרישות מיגון לא עדכניות ובמשך כשמונה החודשים הבאים בוצעה עבודת מטה כדי להתאים את הדרישות המעודכנות למסגרת התקציב שנקבעה. בנוסף, לא נמסר לאדריכלים מידע מלא ועדכני.

תגובת שב"כ לנושא זה: שירות הביטחון הכללי פעל באופן מקצועי לאפיון דרישות הביטחון כנגד שלל האיומים המצויים במסגרת יעודו ואחריותו בפרוייקט הקמת מעון ומשרד ראש הממשלה, וגיבש עמדתו למתן מענה לאיומים אלו. הטענה המועלית בדו"ח בדבר עיכובים במימוש הפרויקט בשל התמשכות טיפולי השב"כ, הינה משוללת כל יסוד. כלל הפעולות המקצועיות, הענייניות והמהירות שביצע שב"כ במסגרת אחריותו, פורטו במענה שהועבר למשרד מבקר המדינה ולצערנו לא באו לידי ביטוי בחלקים שפורסמו לציבור.

דו"ח מבקר המדינה מצא כי המידע התכנוני הרלוונטי הנוגע לתכנית הפיתוח של האיזור בו צפוי להיות מוקם מעון ומשרד ראש הממשלה לא הובא על ידי המנהלת שהיתה מופקדת על כך, באופן סדור, עקבי ומלא לידיעת שב"כ. נדגיש כי מדובר בפרוייקט המנוהל בידי מנהלת מקצועית בראשות המל"ל. שב"כ לא נדרש ואין זה באחריותו לבצע בחינה של הבינוי העתידי בסביבה המקיפה של הפרויקט. ידע זה מצוי כולו במנהלת הפרויקט, ואחריות שב"כ היא להצביע על המענים הביטחוניים והאבטחתיים בלבד אל מול האיומים המוגדרים לפרויקט.

מעורבות גורמים זרים בהפעלת מיזמי תשתית לאומית

גורמים זרים משקיעים במשק הישראלי בתחומים שונים. לצד יתרונותיהן הכלכליים ותרומתן לפיתוחו של המשק, להשקעות של חברות זרות ומעורבותן במשק הישראלי עלולות להיות גם השלכות שליליות – למשל במקרה של חברות שהשליטה בהן היא של גורמים בעלי אינטרסים שאינם מתיישבים עם האינטרסים הישראלים, וכאשר ההשקעות הזרות מבוצעות בנכסים ופרויקטים בעלי חשיבות לאומית. לפיכך נוצרו הסדרים שונים המאפשרים לרשויות המדינה לשמור על אינטרסים חיוניים במצבים מתאימים.

מבקר המדינה בדק את פעולות הגורמים השונים בנוגע להתקשרות עם הגורמים העתידים להפעיל תשתיות לאומיות חיוניות. הבדיקה נערכה במשרד ראש הממשלה, במטה לביטחון לאומי ובמועצה הלאומית לכלכלה, ובמשרדי הביטחון, האוצר, התחבורה והכלכלה.

בביקורת עלה כי המטה לביטחון לאומי לא שיתף את נציגי משרד הביטחון בעבודת המטה שריכז בשנים 2014-2013 לבחינה של הנחיות ביטחון לקראת מכרז בין-לאומי למפעיל תשתית לאומית חיונית, שעסקה בין היתר בהשלכות של זהות הגורם המפעיל של התשתית הלאומית החיונית על הביטחון הלאומי. בנוסף, המנגנון לסינון השקעות זרות אינו מחייב את המאסדרים בהיוועצות עם הוועדה המייעצת, והדבר מותיר את עצם קיום ההיוועצות לשיקול הדעת של המאסדר. עוד עלה בביקורת כי קיים חשש לקביעת מועד ההיוועצות בשלבים מאוחרים של הליך ההתקשרות: הפנייה לוועדה המייעצת בשלבים מאוחרים עלולה לגרום לנזקים בלתי הפיכים. בנוסף, נמצא כי לא הוגבלה השתתפותם במכרז של גורמים בבעלות ממשלתית זרה, מה שהביא למסירת הפעלת תשתית לאומית חיונית לידי חברה שאינה פרטית כנדרש.

היערכות לקויה למימוש מזכר ההבנות עם ארה"ב בנושא הסיוע הביטחוני

בספטמבר 2016 חתמה ישראל על מזכר הבנות עם ארה"ב בעניין סיוע ביטחוני שתקבל ממנה בדולרים, וכן על תוכניות הגנה משותפות מפני טילים לשנים 2028-2019. המזכר תורם לוודאות של מערכות הביטחון בנוגע למשאבים העומדים לרשותן ובעל השפעה אסטרטגית ליחסים בין ישראל לארה"ב. חלק מכספי הסיוע מומר לשקלים ומשמש לרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל. על פי מזכר ההבנות, כספי ההמרות יצומצמו בהדרגה עד לביטולם בשנת 2028.

מהביקורת עלה כי משרד הביטחון טרם בחן מהן ההשלכות האפשריות של צמצום הרכש של משרד הביטחון מהתעשיות הביטחוניות בארץ בעקבות מימוש מזכר ההבנות, לרבות על התעצמות צה"ל ועל היערכות מערכת הביטחון למצבי חירום, וכן לא בחן את הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה עקב השלכות אלה. כמו כן משרד הביטחון, בשיתוף צה"ל, לא סיכם מהן החלופות לצמצום הרכש האמור.

בנוסף עלה בביקורת כי אין בידי משרד הביטחון מידע מלא לגבי ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות על הפחתה אפשרית במקורות השקליים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון עד לשנת 2028 לצורך רכש מהתעשיות הביטחוניות בארץ. זאת נוכח אי-בחינת חלופות לפינוי מקורות שקליים ואי-קביעת העלויות לשימור קווי ייצור "כחול לבן". הדבר פוגע ביכולתו לדון עם כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים בפתרונות ברמה הלאומית בנושא זה.

תגובת משרד הביטחון לנושא זה: "עם חתימת הסכם הסיוע בשנת 2016 החל משרד הביטחון בבחינת משמעויות הקיטון הצפוי בנתח ההמרות והשפעותיו על התעשיות הביטחוניות. המבקר ציין לחיוב את עבודת הוועדה בראשות הכלכלן הראשי במשרד, שהוקמה בינואר 2017 בשיתוף עם צה"ל, התעשיות הביטחוניות ומשרד הכלכלה. המלצות הוועדה מיושמות משנת 2018 בתוכניות העבודה של משרד הביטחון וכוללות: רכש רב-שנתי בפרויקטים מרכזיים בתעשיות, סיוע ממוקד לתעשיות קטנות ובינוניות ברכש ובייצוא, ניצול מיטבי של התקציב השקלי לטובת רכש מקומי בדגש על הפריפריה, סיוע בחיבור עשרות תעשיות ישראליות לחברות אמריקניות גדולות ועוד".

תגובת צה"ל לדוח מבקר המדינה

צה"ל רואה חשיבות רבה בביקורת ומתייחס בכובד ראש לממצאיה. טיוטת הדו"ח התקבלה בצה"ל והועברה להתייחסות הגופים הרלוונטיים לצורך התייחסות והפקת לקחים. האתגרים העומדים בפני צה"ל ופיקוד העורף בשעת חירום רבים ומגוונים- פיקוד העורף נערך לחירום באופן מיטבי וזאת בהתאם למשאבים ולסדרי העדיפויות כפי שנקבעים על ידי צה"ל ובשיתוף משרד הביטחון. צה"ל פועל להסדרת כלל הנושאים הטעונים הסדרה.

הפער המשמעותי העולה בדו"ח, נוגע להחלטות ממשלה שטרם מומשו (התוכנית למיגון הצפון, ב/302- התוכנית הרב-שנתית לטיפול במוכנות העורף למצבי חירום והקצאת התקציב לשנים 2018 - 2019), נובע מפער באיתור המקורות התקציביים לנושא. פער זה אינו נתון להחלטת הצבא. פיקוד העורף ממשיך לקדם את המשימות שהוטלו עליו, וכאלה שהשית על עצמו ואושרו, בכפוף להחלטות התקציביות ולאישור התוכניות בקבינט המדיני-בטחוני ועל ידי משרד האוצר.

כפי שפורט בדו"ח, פיקוד העורף ויתר הפיקודים המרחביים פועלים בשגרה ובאופן יומיומי לקידום תחומי הגילוי להתרעה, המיגון והבקרה על התגוננות העורף, בהיבטים שאינם תלויים בתקציבים תוספתיים. בימים אלה כבר מתבצע השלב הראשון של תכנית "מגן הצפון - מיגון פרטי", במסגרתו פיקוד העורף ומשרד הביטחון הקימו מנהלת אשר מבצעת סקרים ב-21 יישובים הנמצאים 1-0 ק"מ מגבול הצפון, במטרה לאמוד את כמות בתי האב שיהיו זכאים למימון המיגון במסגרת הפרויקט. לאחר סיום הסקרים המנהלת ערוכה לצאת לשלב הביצוע ובכך לספק מענה מיגון ליישובים הזכאים לכך בגזרה.

באשר להערה בנושא כשירות המקלטים הפרטיים והמשותפים והפיקוח עליהם - בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, הרשות המקומית אחראית להחזקת המקלטים הציבוריים בשטחה במצב המאפשר את השימוש בהם בכל עת שיהיה צורך בכך, וכן להבטיח את החזקתם התקינה של המקלטים הפרטיים המשותפים בשטחן על-ידי בעלי הבתים, במצב המאפשר את השימוש בהם בכל עת שיהיה צורך בכך.

ביחס למקלטים הפרטיים והמשותפים - על-פי החוק, כשירות הממ"דים והמקלטים המשותפים, המהווים רכוש פרטי, היא באחריות בעלי הבתים. פיקוד העורף פועל לפיקוח על הרשויות המקומיות להבטחת החזקתם התקינה של המקלטים הפרטיים המשותפים בשטחן על ידי בעלי הבתים, ומדגיש בפניהן במספר דרכים את החשיבות והצורך באימוץ חוק העזר אשר נועד לסייע לרשות המקומית לאכוף את הוראות חוק ההתגוננות האזרחית בתחום המקלוט הפרטי. זאת בנוסף לסמכויות המוענקות לה בתחום זה.

החל משנת העבודה 2020, נושא הפיקוח והאכיפה של הרשויות המקומיות על כשירות המקלוט הפרטי בתחומן ייבדק על ידי פיקוד העורף בביקורות ההתגוננות האזרחית, המתקיימות במסגרת הביקורות הרשותיות התלת-שנתיות.
אף שכבר בנוסחו הנוכחי חוק ההתגוננות האזרחית מקנה לרשויות המקומיות את כל הסמכויות הנדרשות להן לצורך מימוש אחריותן, בימים אלו צה"ל מסיים עבודת מטה לגיבוש הצעה לתיקון חוק אשר נועדה לשפר את יכולת הפיקוח והבקרה על מימוש סמכויותיהן של הרשויות המקומיות. העבודה נמצאת בשלבים מתקדמים וקרובה לסיום. התיקון המוצע כולל, בין היתר, חובת דיווח של הרשות המקומית באשר לכשירות המקלטים המשותפים בתחומה.

בנוגע להערת והצעת המבקר ביחס להרחבת האחריות של פיקוד העורף למיפוי המקלטים הציבוריים המאפשרים שהייה ממושכת - פיקוד העורף משקיע עשייה ותשומות רבות מאוד בתחום המקלטים הציבוריים, מעבר לאחריותו על פי החוק. זאת במספר נושאים לרבות מערכות השליטה, אכיפה, בקרה, שיפוץ מקלטים ציבוריים והפצת דו"חות לרשויות המקומיות על מצב כשירות המקלטים שבתחומן (שכאמור, באחריותן החוקית להחזיק במצב תקין). חשוב להדגיש, כי יכולת שהייה ממושכת במקלט אינה קטגוריה נפרדת המגדירה כשירות של מקלט. כל מקלט תקין מבחינה קונסטרוקטיבית מתאים לשהייה ממושכת באמצעות מענה לוגיסטי מתאים של הרשויות המקומיות. התנאים הבסיסיים והמינימליים מבחינה תשתיתית לשהייה בכל מקלט, לרבות שהיה ממושכת, הם תקינות קונסטרוקטיבית ביחס לתשתיות חשמל, תשתיות מים ותשתיות אוורור. משלא התקיימו תנאים אלה, תיפסל כשירותו של המקלט.

למרות האמור לעיל, פיקוד העורף פועל במסגרת פרויקט שיפוץ מקלטים ציבוריים ובשיח מול הרשויות המקומיות לקידום מוכנות לשהייה ממושכת ברשויות הרלוונטיות.

בנוגע להערת המבקר הנוגעת לחישוב שטחי המקלטים ולבחינת עדכון התקן הקיים לגודלם של מקלטים פרטיים ומשותפים - הרי שהתקנים לגודל השטח הנדרש לאדם להתמגנות במקלט ציבורי ובמקלט פרטי משותף נבחנו ונקבעו בהתאם לקריטריונים סדורים. יובהר כי תקני גודל השטח שנקבעו מאפשרים שהייה ממושכת במרחבים מוגנים.

חשוב להדגיש כי בשונה ממקלטים ציבוריים, המקלטים הפרטיים המשותפים צמודים לדירות הבניין בהם הם ממוקמים באופן שמאפשר הגעה אליהם בפרק זמן קצר מאד. לאור כך אין מקום להשוואה בין אופי השהייה הממושכת במקלט ציבורי לבין אופי השהייה הממושכת במקלט פרטי משותף הצמוד לדירות הבניין – דבר הבא לידי ביטוי בתקנים השונים שנקבעו עבור גודל השטח לאדם בשני סוגי המקלטים.

לעניין הערות המבקר בנוגע למערך הגילוי וההתרעה מאז הביקורת הקודמת - יצוין כי ההתרעה לאזרח באחריות מלאה של פיקוד העורף, ונשענת על יכולות רב-זרועיות. צה"ל שואף להמשיך ולשפר את מערך הגילוי וההתרעה באופן תמידי ורציף במסגרת התכנית הרב שנתית אשר גובשה בפיקוד העורף, ואשר מתוקפת ומוכנה למימוש אל מול העמדה תקציבית, לרבות מדרגות מימוש חלקיות על פי סדרי עדיפות.

בנוגע להערות המבקר לפינוי אוכלוסייה מיישובים בגזרת הצפון ולתוכנית "מרחק בטוח"-בצה"ל פועל לקיום תוכניות מגירה פיקודיות, המתואמות עם הרשויות, כדי לוודא מוכנות לעת בה תתקבל החלטה לפינוי. צה"ל נמצא בתהליכים להשלמת התוכניות וביצוען למול הרשויות המקומית, ובהתאמה למדיניות הקליטה שנקבעה על ידי פס"ח ורח"ל.

בנוסף, פיקוד העורף מקיים תהליך של הסברה והעברת מידע לציבור באופן שוטף לאורך השנה במטרה להכין את הציבור למצבי החירום. זאת באמצעות מדריכי אוכלוסייה לשעת חירום המדריכים בבתי הספר ובמוסדות, וכן באמצעות פלטפורמות דיגיטליות, מסעות הסברה ארציים ומקומיים ומענה לפניות במרכז המידע של פיקוד העורף. תפיסת ההסברה של פיקוד העורף גורסת כי ככל שיינתנו לאזרח ידע וכלים, והוא יתורגל למצבי חירום, כך הוא ידע להתמודד עימם טוב יותר, תלותו במערכות החיצוניות תהיה קטנה יותר ויתאפשר לו להמשיך בשגרת חייו גם בזמן חירום. מסיבה זו מקדם הפיקוד ביחד עם הרשויות המקומיות תהליכים רבים בנושא, ואף הכין תכניות הסברה ופרסומים נצורים (כגון פליירים ופלטפורמות דיגיטליות) לטובת הרשויות המקומיות שיפורסמו בשעת הצורך.

כלל תוכניות הפינוי של פיקוד הדרום מוכנות ומתוכננות היטב בהיבט הצבאי לרבות ביצוע מודלים מבצעיים ותרגולים בשטח. הפער המרכזי בתוכניות הפינוי עניינו בהיבטי קליטת התושבים המפונים, והוא מטופל בשיתוף עם רשויות המדינה הרלוונטיות. פיקוד העורף ימשיך בעשייה מתמדת על מנת לעמוד במשימתו – הגנה על עורף מדינת ישראל. צה"ל ימשיך במשימתו להגן על תושבי מדינת ישראל, להתייעל, להשתפר ולהיות פתוח לביקורת עניינית.