התקציב למניעת הצפות בארץ בקושי מטפטף
חלק משמעותי מההצפות בסופות האחרונות נבע מבעיה בניקוז הנחלים ברחבי הארץ, שמצוי באחריותן של 11 רשויות ניקוז. לרשויות תוכניות שעלותן נאמדת בכמה מיליארדי שקלים - אבל הן מתוקצבות ב-55 מיליון שקל בשנה בלבד; בתוכנית תמ"א 1 שאושרה השבוע - האחריות על הניקוז תעבור לקבלנים
כדי שההצפות החמורות שמהן סבלה ישראל בשבועות האחרונים לא יחזרו על עצמן דרושה השקעה של מיליארדי שקלים בהקמת מאגרי ריסון ברחבי הארץ. כך עולה מבדיקת כלכליסט. אם עד היום הנושא הזה הוזנח, הרי שכעת הסיכויים שהכסף הזה יוקצה למטרה זו קלושים ביותר לאור התסבוכת הפוליטית והשיתוק המתמשך הנגרם בשל ממשלת המעבר.
קבינט הדיור אישר את תמ"א 1: מאות תוכניות מתאר יאוחדו
לראשונה: תוכנית אחת תאחד 300 תוכניות מתאר ארציות
מדינה בהמתנה: המטרו תקוע, הדיור בסימן שאלה, הותמ"ל צולע
>> לסיפורים הכי מעניינים והכי חמים בכלכלה - הצטרפו לערוץ הטלגרם שלנו
בימים האחרונים פורסמו תמונות מטוסי חיל האוויר המוצפים בבסיס בדרום. רשות ניקוז לכיש מקדמת תוכנית שאמורה להיות מאושרת השנה ותוכל למנוע הצפה דומה בעתיד. התוכנית תאפשר הקמה של מאגרי ריסון - בריכות מים במורד נחלים הזורמים ליד הבסיס, נחל אלה ונחל ברקאי - כך שבעת שיטפון הבריכות יאגרו חלק מהמים הזורמים. בנוסף, התוכנית תאפשר הרחבה של ערוצי הנחלים. בעוד אישורה של התוכנית נראה מובטח, הרי שהוצאתה לפועל מוטלת בספק מכיוון שעדיין לא נקבע מקור תקציבי למימון הפרויקט שעלותו מוערכת ב-120 מיליון שקל.
"עד שלא נגמור את התכנון, האומדן מאוד כללי, עוד אין סגירה תקציבית, אין החלטה, צריך שהממשלה תשים כסף וגם משרד הביטחון", אומר ל"כלכליסט" ערן אטינגר, סמנכ"ל בכיר לשימור קרקע וניקוז במשרד החקלאות, האיש שאמון על רשויות הניקוז. סכנת ההצפות באזור שבו שוכן הבסיס אינה חדשה, היא מוכרת כמעט מאז שהוא הוקם בימי המנדט הבריטי והיא נובעת ממיקומו באזור מישורי שאליו יזרמו המים בעת הצפה בנחלים. הניסיון למנוע הצפה כזו החל לפני שנים והתעכב בעיקר בגלל היעדר מקורות תקציב.
פתרון במעלה הנחל
הבעיה של בסיס חיל האוויר אינה ייחודית, ורבות מההצפות שנראו החודש ברחבי הארץ נובעות מבנייה בפתחי נחלים באזורים מישוריים שאליהם המים נוטים לזרום בעת הצפה. כך באשדוד שסובלת מזרימה של נחל לכיש, נהריה שסופגת את מי הגעתון, ראש העין שאליה זורם נחל רבה ועוד. מכיוון שהנחלים האלה ואחרים זורמים בשטח בנוי, הפתרון למניעת הצפות צריך להיות במעלה הנחל, לפני שמימיו מגיעים לעיר.
ד"ר אלעזר במברגר, המתמחה בתכנון ניקוז והידרולוגיה ומשמש כמנכ"ל חברת הידרומודול, אומר ל"כלכליסט" כי "היום אי אפשר להרחיב את הנחלים שזורמים ליד אזור בנוי, פשוט מכיוון שאין שטח פנוי. הברירה האחרת היא למצוא במעלה הנחל שטחים וליצור בהם מאגרי מים שישמשו אזורי הצפה. ברמה המקצועית יש תוכניות, אבל זה לא מתקדם לשום מקום. צריך לייצר תוכניות של תשתיות לאומיות לאגני ריסון. זה אירוע ממשלתי בעל חשיבות לאומית".
פתרונות הריסון שעליהם מדבר במברגר לא מקודמים בעיקר בגלל תקציב מצומק שמוקצה לרשויות הניקוז. בשנת 1997, בעקבות דו"ח מבקר המדינה שבחן את הכשלים בשיטפונות שאירעו בארץ ב-1991, הוקמו 11 רשויות ניקוז החולשות על פי חלוקה גיאוגרפית על כל אגני ניקוז הנחלים בארץ. הבעיה היא שלכולן גם יחד מוקצה תקציב מזערי של 55 מיליון שקל בשנה לפרויקטים מיוחדים, וזאת על פי הסכמות בין משרד האוצר למשרד החקלאות.
זאת בנוסף לתקציב שוטף שמקורו מכסות ניקוז, מעין היטל, שכל רשות ניקוז גובה מהרשויות המקומיות שעליהן היא חולשת, וכן מרשות מקרקעי ישראל עבור קרקעות מדינה לא מפותחות בגבולות האחריות שלה. התקציב השוטף מסתכם בכמה עשרות מיליוני שקלים, ומשמש לפעילות של תחזוקת הנחלים. על פי חוק, רשויות הניקוז כפופות לשר החקלאות אך האחריות המקצועית היא של רשות המים שכפופה לשר האנרגיה והתשתיות. מבקר המדינה העיר בעבר כי המבנה הדו־ראשי הזה בעייתי. ב-2014 משרד החקלאות הוביל ניסיון לקדם הצעת חוק שנועדה לתקן זאת, אך החוק נגנז.
"רשויות הניקוז אלה גופים מאוד רזים, אינם עתירי כוח אדם, ומכיוון שיש מעט משאבים, אנחנו נאלצים לקבוע סדרי עדיפויות", אומר אטינגר. כך שמדי שנה משרד החקלאות מקצה תקציב לכמה פרויקטים בודדים על פי קריטריונים שונים. אבל הפרויקטים למניעת הצפות מורכבים ויקרים, וללא תוספת תקציב השלמתם תימשך שנים.
כך, למשל, רשות ניקוז קישון קיבלה 40 מיליון שקל והקימה מאגרי ויסות בנחל שפרעם וסומך, אך מדובר רק בחלק מתוכנית להגנה על הקריות ומפרץ חיפה שעלותה המשוערת 450 מיליון שקל והיא כוללת את העמקת אגם כפר ברוך, ויסות צפון קריית אתא, והסדרת תעלת ההגנה.
רשות ניקוז ערבה החלה לבצע תוכנית להסדרת קטע בתעלת הקינט ומיתון שיטפונות בקניון שחורת בתקציב של 50 מיליון שקל, אבל טיפול לכל אורך התעלה יעלה 250 מיליון שקל על פי אומדן ראשוני. רשות ניקוז גליל מערבי מקדמת תוכנית לוויסות המים שזורמים בגעתון ומציפים את נהריה באמצעות שלושה מאגרי מים במעלה הנחל. מנכ"לית הרשות שפרה בן דוד אומרת ל"כלכליסט" כי "על פי הערכה ראשונית, הפרויקט יעלה 305 מיליון שקל. רשות הניקוז תגיש בימים הקרובים מסמך המלצות לדיון עם משרדי הממשלה שיפרט את הפרויקטים למניעת הצפות במורד נחל הגעתון".
לדבריה, "התקציב השוטף שלנו הוא כ-10 מיליון שקל, תקציב בלתי רגיל לפרויקטים בשנת 2020 הוא 15 מיליון שקל שנקבל במסגרת נוהלי תמיכות של משרד החקלאות, ובעקבות סיכום עם משרד השיכון והבינוי מכיוון שהוא בונה שכונות חדשות בתחום האחריות שלנו. כדי לקדם את הפרויקט במעלה הגעתון, נצטרך להמליץ על ביצוע התוכנית בשלבים".
פרויקט תשתית גדול עוזר
פרויקט ענק נוסף שעדיין לא ברור מה יהיה המקור התקציבי שלו הוא הקמת תעלה תת־קרקעית עשויה בטון (מובל) שתאפשר לנקז מים מאיילון לים. עלות הפרויקט נאמדת בכמיליארד שקל. במקרה הזה יש סיכוי טוב שיימצא מימון מכיוון שהצורך במובל התעצם בעקבות הפרויקט להקמת מסילת רכבת רביעית לאורך איילון. הקמת המסילה תגרום להצרת ערוץ הנחל ותחייב פתרון שיקטין את כמות המים שזורמים בו בעת שיטפון. החלק הראשון של הפרויקט - מאגר מים בפארק אריאל שרון שעלותו 950 מיליון שקל - מצוי בימים אלה בהליכי הקמה על ידי חברת נתיבי ישראל. הפרויקט הזה נולד לפני יותר מעשור ומבוצע כעת על ידי החברה, שגם פרסמה לאחרונה מכרז לבחירת מתכנן למובל.
פרויקטים שמאפשרים למנוע הצפות מתקדמים בדרך כלל כאשר הם משפיעים על פרויקט תשתית גדול, ואז נמצא מקור כספי למימונם. כך, למשל, קשה לראות איך רשות ניקוז ירקון שבשטחה זורם נחל איילון היתה יכולה להניע פרויקט ענק כזה ללא משרד התחבורה. "כשיש פרויקט תשתית גדול שקשור בפרויקט ניקוז, אז הרבה פעמים הוא מהווה מקור מימון. כך יותר קל לממן פתרונות ניקוז", אומר אטינגר. לדבריו, "יותר מאתגר לממן צרכים כאלה עבור דיור קיים. אנחנו זוכים להבנה מהאוצר וגופי התשתית, אבל האתגר יותר גדול".
מהאוצר נמסר בתגובה: "נוכח הוראות סעיף 3ב' לחוק יסוד משק המדינה הקובע את אופן פעולת הממשלה בשנה ללא תקציב וכן לאור הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר פעולות שניתן לעשות בתקופת בחירות, כספי הממשלה יחולקו לפי כלל של 1/12 מתקציב המדינה ל-2019. מדובר במסגרת הוצאה מצומצת שתיועד ראשית לקיום התחייבויות קיימות על פי חוק, חוזים ואמנות, וכן לצורך פעולות חיוניות בהתאם לאישור ועדת החריגים של החשכ"ל. ככל שנותרת יתרה, היא תשמש עבור מימון פעולות שנכללו בתקציב הקודם בלבד.
"לאחר הבחירות וכינון הממשלה החדשה ועם אישור תקציב מדינה, הממשלה החדשה תהיה רשאית להכליל נושאים חדשים שלא ניתן היה לממן במסגרת הוראות חוק היסוד, וזאת בהתאם לסדר העדיפות שייקבע על ידיה. במקביל, הדרגים המקצועיים באוצר ובמשרדי הממשלה המקבילים עוסקים בבחינת הצרכים והפעילויות הנדרשות כדי להציגם לממשלה החדשה עם כינונה".
ממשרד הביטחון נמסר בתגובה: "מכיוון שהאירוע בכללותו נמצא בבדיקה, בשלב זה לא נוכל להתייחס".
תוכנית תמ"א 1: האחריות על הניקוז תעבור לקבלנים
קבינט הדיור אישר בתחילת השבוע את תמ"א 1, שמאגדת יותר מ-300 תוכניות ותהפוך להיות תוכנית המתאר המרכזית בישראל. לתוכנית, שהעבודה עליה החלה ב-2012 יתווסף בעוד כמה חודשים, על פי הערכות, נספח חדש ובו פרקים מתוך מסמך מדיניות חדש לניהול הנגר בישראל.
הפרקים שיצורפו יגדירו כללים שנועדו לצמצם את כמות המים שזורמת משטח בנוי לתעלות הניקוז העירוניות. המסמך הזה מצוי בהליכי תכנון מתקדמים: בימים אלה הוא מוצג להערות גורמים רלבנטיים והערכה היא כי במרץ השנה הוא יעלה לאישור המועצה הארצית לתכנון ובנייה.
העבודה על המסמך החלה לפני שנתיים. רק אז הפנימו במינהל התכנון כי הבנייה מצמצמת את כמות השטחים הפתוחים שמהם מחלחלים מים, וגורמת למים לזרום על פני הקרקע, תופעה שמעצימה את אירועי ההצפה.
הפתרונות שהמסמך מציע מאפשרים להבין מהן הבעיות שתורמות להצפות ולא מטופלות כיום כראוי בתוכניות הבנייה.
המדיניות הקיימת "לא נותנת מענה מספיק לתופעת הנגר, וברור לכולם שהבעיה רק תלך ותקצין בעקבות תוספת הבנייה שמכתיבה התוכנית האסטרטגית לדיור לשנת 2040 ומזג האוויר", אמרה ל"כלכליסט" רחלי קולסקי, מנהלת אגף קרקע, מים ומוסדות ציבור במינהל התכנון.
"עד 2003 לא היתה מדיניות לטיפול בנגר"
גלעד ספיר, מנהל מחלקת הידרולוגיה ב-DHV מבית AVIV AMCG, שהיה חלק מהצוות שהכין את מסמך המדיניות אמר ל"כלכליסט" כי "עד 2003 לא היתה בכלל מדיניות שנתנה פתרון ברור לבעיית הנגר. ב-2003 קיבלה תוקף תמ"א 34, שקבעה כי בכל מגרש פנוי צריך להשאיר שטח פנוי בשיעור של 15%".
לדברי קולסקי, "היום אנחנו מבינים שזה לא עובד משום שבמקרים רבים בוחרים שטח חלחול במקום לא נכון - גבוה מדי, או באזור שבו יש אדמת חרסית שלא מאפשרת למים לחלחל. כיום היזם מגיע להידרולוג רק לאחר שהתוכנית מוכנה, כך שההידרולוג נאלץ להתאים את הפתרון לתוכנית". קולסקי הוסיפה כי מוסד התכנון שמאשר את התוכנית (ועדה מחוזית או מקומית) "לא יכול לבדוק את יעילות הפתרון משום שאין לו הידרולוג. הוא יכול רק לסמן וי על כך שהוגש לו נספח ניקוז, אבל כל אחד מגיש לפי המודלים שלו".
הבעיה בתוכנית: "מעבירה אחריות לאזרח הקטן"
התוכנית החדשה יוצרת סטנדרטיזציה ומגבירה את האחריות שמוטלת על בעל המגרש לפתור את בעיית הנגר שנוצרת בעקבות הבנייה. היא כוללת נוסחה אחידה לחישוב כמות נגר המים שתיווצר בגלל הבנייה. היזם יצטרך להציג פתרונות שנותנים מענה לכמות הנגר החזויה שנמצאה בנוסחה. בנוסף, בזכות שורת הנחיות בתוכנית, היזמים יצטרכו להיוועץ בהידרולוג כבר בצעדי התכנון הראשונים, כך שהפתרון לניקוז המים יהיה אופטימלי ולא מאולץ בגלל תוכנית קיימת.
המדיניות אינה מגדירה באילו פתרונות יש להשתמש. היא מותירה גמישות, אך מחייבת להוכיח כי הפתרון המוצע יאפשר להתמודד עם כמות הנגר החזויה במגרש. בין הפתרונות המקובלים היום בעולם יש קידוחי החדרה שמאפשרים למים לחלחל, מיכלי אגירה, גגות ירוקים, חניות מחלחלות ועוד.
ד"ר אלעזר במברגר, המתמחה בתכנון, ניקוז והידרולוגיה ומנכ"ל הדירומודל, אמר ל"כלכליסט" כי המדיניות החדשה בעייתית משום שהיא "מעבירה את כל האחריות לאזרח הקטן". הבעיה, לדבריו, נעוצה בעובדה שאת המתקנים שיוקמו במטרה לנקז מים צריך לתחזק. "מי יוודא שבור חלחול בחצר הבניין לא נסתם ומתמלא ביתושים? ומי יוודא שלא מחלחלים מים מזוהמים?".
ספיר אמר על כך כי "גם אם ביום פקודה רק חצי מהאמצעים לא יעבדו, עדיין עשינו הרבה מאוד". בנוסף, לדבריו, "נקודת המוצא של המדדים לחישוב כמות הנגר היא כי 90% מהקידוחים סתומים, כך שיש מרווח גדול שיאפשר לטפל בנגר. חלק גדול מהאמצעים יהיו במרחב הציבורי ואותם תתחזק הרשות המקומית".
מהתאחדות הקבלנים בוני הארץ נמסר בתגובה: "מדובר בהתחמקות של הממשלה והשלטון המקומי מלקחת אחריות על תשתיות העל של המדינה והתשתיות העירוניות".
לפנייה לכתב/ת 
