עקרונות חוק העמותות החדש (2)

כפי שצוין ברשימתנו הקודמת [ראה משמאל], הרי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי), עו"ד אבי ליכט, הפיץ בימים אלה ברבים את עיקרי חוק העמותות המוצע החדש, תוך השוואה בינו לבין חוק העמותות הקיים. עקרונות אלה מופצים מטעמו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כדי לקבל היזון חוזר והערות מהציבור הרחב, לעקרונות אלה של החוק החדש המוצע. ברשימה נוספת זו, מביאים אנו בפניכם המשך פירוט עקרונותיו של חוק העמותות החדש, כפי שהוא נשקף ומשתקף מעיניה של המחלקה הכלכלית-פיסקאלית במשרד המשפטים בכלל, ומעיניו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, האחראי על החקיקה הכלכלית-פיסקאלית, בפרט.

במסמך עקרונות חוק העמותות מצוין, כי במסגרת החוק החדש, תיערך הבחנה בין סוגים שונים של עמותות לפי שני צירים מרכזיים:

א. מקורותיה הכספיים של העמותה - האם העמותה ממומנת מכספי ציבור. "כספי ציבור" יוגדרו באופן רחב, המתייחס לכל תמיכה או טובת הנאה שקיבלה העמותה, במישרין או בעקיפין, מצד שלישי. לכן, גם הטבות מס, לרבות הטבת מס לתורמים לעמותה או הקצאות קרקע אותן מקבלות עמותות בהיותן "מוסד ציבורי", ייחשבו "כספי ציבור" לעניין זה.

עם זאת, מוצע לקבוע כי עמותה שקיבלה רק תרומות גדולות, שכל תרומה היא בשווי העולה על 10% ממחזורה השנתי של העמותה, לא תיחשב ככזו שלה כספי ציבור. זאת, אם מספר התורמים הכולל לעמותה אינו עולה על עשרה תורמים. בבסיס ההחרגה, מגולם הרצון לאפשר לעמותות לקבל תרומות מתורמים גדולים, מבלי להחיל עליהם משטר פיקוח מוגבר. ההנחה שתורמים גדולים יודעים ומסוגלים להגן על האינטרסים שלהם מול העמותה.

ב. מהות פעילותה של העמותה והנהנים ממטרותיה - מבחן דו-שלבי הבוחן האם תכליתה של העמותה לפעול לקידומן של מטרות ציבוריות והאם מטרות אלה הן לטובת ציבור רחב ובלתי מסוים (להלן - המבחן הכפול). המבחן הכפול דומה במהותו להסדרים מקבילים באנגליה, באוסטרליה ובניו-זילנד.

בפועל ולמעשה בעקבות חלוקת העמותות לפי שני צירים נוצרים ארבעה סוגי עמותות: 1) עמותה פרטית. 2) עמותה פרטית לתועלת הציבור. 3) עמותה פרטית מגייסת. 4) עמותה לתועלת הציבור. כל סוגי העמותות יהיו כפופים לרובד של כללי ממשל תאגידי בסיסיים כגון: איסור חלוקת רווחים, איסור כהונה מקביל בוועד ובוועדת הביקורת. בנוסף, כל סוג עמותות יהיה כפוף לרגולציה מותאמת למאפייני אותו הסוג:

א. עמותה פרטית - עמותה שאינה ממומנת מכספי ציבור ואשר לא מקיימת את המבחן הכפול.

בעיית הנציג על שני ציריה מתקיימת בעוצמה נמוכה בעמותות מסוג זה. לפיכך, מוצע להחיל עליהן פיקוח חיצוני "רך", בעיקר לעניין שינוי תקנונן, ולעניין דיווחים שנתיים שהן תחויבנה להגיש. אכיפת הוראות הממשל התאגידי החלות על עמותות מסוג זה, אשר בחלקן יהיו דיספוזיטיביות, תיעשה בעיקר באמצעות מנגנוני הסדרה פנימית. החברים יוכלו לפנות לאכיפה שיפוטית במסגרת היחסים בין חברים לעמותה.

ב. עמותה פרטית לתועלת הציבור - עמותה שאינה ממומנת מכספי ציבור (ממומנת מהון פרטי של 10 תורמים גדולים לכל היותר), אך פעילותה היא לקידום מטרות ציבוריות לטובת ציבור רחב ובלתי מסוים.

בעיית הנציג מול התורמים מתקיימת בעמותות מסוג זה בצורה מצומצמת כיוון שהתורמים לה הם תורמים גדולים שמסוגלים להגן על האינטרסים שלהם מול העמותה. לעומת זאת, בסוג זה מתקיימת בעיית הנציג מול ציבור הנהנים. על עמותות מסוג זה יתבצע פיקוח חיצוני מצומצם יחסית. אכיפת כללי הממשל התאגידי שיוחלו על עמותות מסוג זה תיעשה בעיקר באמצעות מנגנוני הסדרה פנימית.

ג. עמותה פרטית מגייסת - עמותה שלא מקיימת את המבחן הכפול, אך המבקשת לגייס כספים מהציבור הרחב. לדוגמה עמותה המגייסת כספים לשם כיסוי הוצאות ההגנה של איש ציבור מסוים או לשם מימון הוצאות רפואיות של חולה מסוים.

עמותה פרטית תיחשב למגייסת אם קיבלה אישור לגיוס תרומות מהציבור או אם עשתה פנייה המזמינה תרומות ליותר מ-100 בני אדם בשנה קלנדרית. פרסום באתר האינטרנט של העמותה, באתר של רשות התאגידים או במשרדי העמותה לא ייחשב הזמנה לתרומות. בנוסף, קבלת "דמי חבר" לא תיחשב כגיוס כספים לעניין זה.

ככלל, על עמותות מסוג זה יתבצע פיקוח של הרשם, אבל הוא יהיה מוגבל יחסית, ויתמקד בפיקוח על כך שהכספים אכן משמשים ליעדים שלשמם גויסו. פנייה לגיוס כספים תותנה בקבלת אישור מהרשם.

ד. עמותה לתועלת הציבור - עמותה הממומנת מכספי ציבור, שתכליתה לפעול לתועלת הציבור ולקדם מטרות ציבוריות. הסיווג הראשוני של העמותה ייעשה במועד רישומה, על בסיס בקשת העמותה ולאחר בחינת תקנונה ומטרותיה.

מתזכיר הצעת החוק המוצע עולה, כי עמותה תוכל לבקש מהרשם לשנות את הסיווג שנקבע לה. זאת, אם שינתה את מטרותיה במנגנון שנקבע לכך בחוק או עקב שינוי נסיבות אחר המצדיק את שינוי הסיווג. בנוסף, הרשם יהיה רשאי מיוזמתו, בנסיבות המתאימות שיוגדרו בחוק, לשנות את הסיווג שנקבע לעמותה.

כמו-כן נקבעה בחוק החדש הבחנה פנימית בין עמותות לפי היקף המחזור הכספי של העמותה:

א. בנוסף לחלוקה מהותית לסוגי עמותות, מוצעות הקלות לעמותות שהיקף מחזורן השנתי נמוך מ-300 אש"ח (להלן - עמותות קטנות).

ב. הקלות אלה תאפשרנה ליצור לעמותות קטנות בעלות פעילות פשוטה משטר רגולטורי המתאים לאופי פעילותן.

ג. הקלות אלה רלוונטיות ביותר לעמותות שהן מסוג "עמותה לתועלת הציבור", שלגביהן הדרישות הן המחמירות ביותר. כדי למקד את משאבי הפיקוח, הבקרה והאכיפה של הרשם למקרים המתאימים שיש לגביהם אינטרס ציבורי הולם, מוצע כי הרשם לא יפעיל את סמכויות הפיקוח והאכיפה שיוקנו לו ביחס לעמותות קטנות, אלא בהתקיים הצדקה מיוחדת.

[אשר לשאלת הרגולציה הדיפרנציאלית, קיימת התייחסות רחבה בחוק העמותות החדש ולעניין זה ולעניינים נוספים, לא פורטו - עד כה - ברשימתנו הקודמת, כמו-גם ברשימה זו, הרי נתייחס אליהם ברשימתנו הבאה.]